Stromversorgungswirtschaft, Energiepolitik und Einwirkungsmöglichkeiten der Kommunen in der Bundesrepublik Deutschland
Dipl.-Ing. Detlef Loy
September 1997
Die Struktur der
Stromversorgungswirtschaft in Deutschland unterscheidet sich grundlegend von der in den
meisten anderen europäischen Staaten. Die derzeit noch bestehenden Monopolstrukturen, die
sich in etwa hundertjähriger Geschichte herausgebildet und gefestigt haben, befinden sich
allerdings vor einem Prozeß größerer Umwälzungen und Neustrukturierungen. Dafür
sorgen die Anforderungen des Europäischen Binnenmarktes, die einen stärkeren Wettbewerb
über die Landesgrenzen und innerhalb der bislang abgegrenzten Versorgungsgebiete zum Ziel
haben. Das bisherige Versorgungssystem basiert auf der Einheit von Erzeugung, Transport und Verteilung von Strom und auf der Markierung von Konzessionsgebieten, in denen ausschließlich ein Unternehmen die öffentliche Versorgung mit Elektrizität sicherstellen darf.
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Grundstruktur der Stromversorgung |
Den wesentlichen Pfeiler der
Stromversorgung bilden acht große, zumeist überregionale Unternehmen, die einen
Großteil des gesamten Aufkommens abdecken. Es handelt sich hierbei um privatrechtliche
Aktiengesellschaften, an denen allerdings häufig die Kommunen in den betroffenen
Versorgungsgebieten beteiligt sind. Historisch betrachtet handelte es sich hierbei oft um
Kompensationsgeschäfte, mit denen die Kommunen bereits in den ersten beiden Jahrzehnten
dieses Jahrhunderts von einer eigenen Stromerzeugung (analog z.B. zur Wasserlieferung als
öffentlich-rechtlicher Aufgabe) abgehalten wurden.
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Überregionale Stromversorger |
Unterhalb dieser
Großlieferanten, die auch z.B. für den Stromimport und -export auf internationaler Ebene
sorgen, besteht ein Netz rechtlich eigenständiger regionaler Versorgungsunternehmen.
Deren Politik wird teilweise durch Anteile der "Giganten" kontrolliert,
teilweise sind sie geschäftlich vollständig von diesen unabhängig, verfügen über
eigene Erzeugungskapazitäten oder kaufen den Strom zur Weiterleitung und Endverteilung
von den überregionalen Unternehmen an.
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Regionale Stromversorger |
Auf der unteren Ebene
verfügt eine große Zahl von Kommunen über eigene sogenannte "Stadtwerke",
zumeist Unternehmen, die die gesamte Produktpalette öffentlicher Dienstleistungen, also
Transport, Wasser/Abwasser, Müllbeseitigung, Fernwärme-, Gas- und Stromversorgung aus
einer Hand anbieten. Dabei erfüllt der Energiebereich als risikoarmer und
gewinnträchtiger Geschäftszweig zumeist eine finanzielle Ausgleichsfunktion gegenüber
den anderen defizitären Aufgabenfeldern. Stadtwerke können über eigene
Erzeugungskapazitäten verfügen, sind jedoch in aller Regel zusätzlich von Lieferungen
der angrenzenden Versorgungsunternehmen abhängig. Zunehmend werden Anteile an Stadtwerken
mit privatrechtlicher Unternehmensform auch durch regionale Versorger gehalten.
Während im früheren Westdeutschland die Stromerzeugung kommunaler Unternehmen nur den allgemeinen genehmigungsrechtlichen Beschränkungen ausgesetzt war, wurde im Zuge der Neustrukturierung der zuvor zentralistischen Elektrizitätswirtschaft in Ostdeutschland eine maximale Anteilsquote der Stadtwerke am Stromaufkommen festgelegt.
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Kommunale Stromversorger / Stadtwerke |
Neben dem geschilderten
öffentlichen Bereich der Stromversorgung gibt es einen nicht unerheblichen Teil
industrieller Selbstversorgung, auch wenn dessen Anteil am Gesamtaufkommen aufgrund von
Dumpingangeboten der Energieversorger vor allem in den sechziger und siebziger Jahren
stetig zurückgegangen ist.
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Industrielle Selbstversorger |
Gesetzliche Grundlage für
die Aufnahme einer Erzeugungs- oder Verteilungsaktivität bildet das
Energiewirtschaftsgesetz, das bereits 1935 in Kraft gesetzt wurde (und seit mehreren
Jahren zur Novellierung ansteht). Zum Verständnis der Genehmigungsprozedur ist eine kurze
Anmerkung zur föderalen Struktur Deutschlands angebracht:
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Energiewirtschaftsgesetz |
Die Bundesrepublik besteht
aus 16 Ländern (13 Flächen- und 3 Stadtstaaten) mit eigenen Legislativ- und
Exekutivorganen sowie einer relativ weitreichenden Autonomie. Soweit Bundesgesetze nicht
einen bestimmten Sachverhalt abdecken, können eigenständige Landesgesetze geschaffen
werden.
Die Bundesländer wiederum setzen sich aus Landkreisen und kreisfreien Städten zusammen, die Landkreise aus einzelnen Gemeinden (Kommunen, die geographisch aus mehreren Orten bestehen können) mit einem hohen Grad an Eigenverantwortung für die Regelung örtlicher Angelegenheiten und den Vollzug staatlicher Regelungen.
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Föderale Struktur Deutschlands |
Das Energiewirtschaftsgesetz
bestimmt, daß die Wirtschaftsministerien der Länder für die Genehmigung der
Stromerzeugung und die Errichtung der übergeordneten Verteilungsnetze zuständig sind.
Wer ein Kraftwerk errichtet, egal ob Kommune, regionales oder überregionales
Versorgungsunternehmen, muß hierzu also beim Wirtschaftsministerium die
Planungsunterlagen einreichen und dabei den Nachweis des Erfordernisses und der
wirtschaftlichen Tragfähigkeit erbringen. Zusätzlich ist bei größeren Projekten auch
die Umweltverträglichkeit zu belegen, was innerhalb des Genehmigungsverfahrens die
Beteiligung der Landesumweltbehörden erzwingt.
Genehmigungspflichtig ist allerdings auch bereits die Aufnahme einer Tätigkeit als stromversorgendes Unternehmen, unabhängig davon, ob eigene Erzeugungsstätten betrieben werden oder nicht (also beispielsweise die Gründung von Stadtwerken). Es ist hierbei fraglos so, daß die Genehmigungsbehörden häufig in die Rolle eines Monopolwächters geraten, da die Großlieferanten bei jeder Neuanmeldung kleinerer Konkurrenten eine wirtschaftliche Garantie für ihre Investitionen anmahnen und die Möglichkeit höherer Preise in Aussicht stellen.
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Energiewirtschaftliche Genehmigung |
Entsprechend der in der
Verfassung garantierten Selbstverwaltung der Kommunen tragen diese die Verantwortung für
den Aufbau der Infrastruktur und somit auch die Versorgung mit leitungsgebundener Energie.
Sie können diese Aufgabe durch Vergabe (Konzession) an ein fremdes Unternehmen erfüllen
oder einem eigenen Stadtwerk zuweisen. Bei der Erteilung einer Konzession an ein
Versorgungsunternehmen wird diesem per Vertrag die Nutzung öffentlichen Geländes
(Straßen, Pätze etc.) zur Verlegung von Leitungen und die Belieferung eines
abgeschlossenen Gebietes mit Strom garantiert. Konzessionsverträge haben eine Laufzeit
von max. 20 Jahren und regeln die finanziellen Abgaben der Unternehmen an die Kommune (im
Rahmen durch ein Konzessionsabgabengesetz festgelegt; immer am Stromumsatz orientiert)
sowie sonstige Verpflichtungen der Unternehmen, z.B. hinsichtlich einer ökologisch
orientierten Geschäftspolitik oder einer Beteiligung an örtlichen Energiekonzepten.
Generell sind die Versorgungsunternehmen gehalten, jeden Kunden (bis auf wenige Ausnahmen,
z.B. bei Eigenversorgung) an ihr Netz anzuschließen.
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Konzessionen |
Interessant für die
Eigenversorgung mit Strom ist folgende Aufweichung des ursprünglichen Gebietsmonopols:
Zum einen besteht grundsätzlich die Möglichkeit, zwischen Lieferanten und Kunden Strom
auszutauschen, sofern zu diesem Zweck Leitungen ohne Berührung öffentlichen Geländes
gelegt werden. Von Bedeutung kann eine solche Variante z.B. bei der Versorgung
benachbarter Wohnhäuser oder Gewerbebetriebe aus einer Erzeugungsquelle sein. Das
Konzessionsunternehmen garantiert in einem solchen Fall in der Regel die Lieferung von
Reserve- oder Zusatzstrom gegen ein entsprechendes Entgelt. Zum anderen werden
Durchleitungsrechte immer häufiger in den Konzessionsverträgen unmittelbar
festgeschrieben, um zumindest verschiedene Betriebsteile eines Unternehmens oder der
Kommune an unterschiedlichen Standorten miteinander vernetzen zu können. Die
Durchleitungsgebühren entsprechen üblicherweise den Kosten für den Aufbau einer eigenen
Netzverbindung.
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Unabhängige Stromproduzenten innerhalb der Konzessionsgebiete |
Für die Festlegung der
Tarife für den privaten und gewerblichen Bereich gilt eine bundesweit gültige
Tarifordnung. Diese regelt im wesentlichen die anzuwendende Tarifstruktur, also z.B. die
Möglichkeit der Aufgliederung in einen Leistungs- und einen Arbeitspreis.
Preisänderungen müssen begründet und von den Wirtschaftsministerien der Länder
genehmigt werden.
Gegenüber Großkunden (Industrie) besteht völlige Vertragsfreiheit, d.h. hier kann im Prinzip jeder Preis verhandelt werden, der aber in der Regel immer aus einer Leistungs- und einer Arbeitskomponente besteht und von der Spannungsebene und Strombezugsmenge abhängig ist.
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Tarifierung |
Für die Einhaltung der
wettbewerblichen Prinzipien innerhalb dieses monopolisierten Marktes sollen die jeweiligen
Kartellbehörden in den Ländern sorgen. Aufgrund der schwierigen Beweislast ist
allerdings fast immer nur ein Wettbewerbsnachteil gegenüber Stromkunden in anderen
Regionen darstellbar, während die übliche Quersubventionierung innerhalb eines
Versorgungsunternehmens (z.B. bei Billigangeboten von Nachtstrom) kaum zu Interventionen
führt.
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Wettbewerbskontrolle |
Für die Versorgung der
kommunalen Einrichtungen (incl. Straßenbeleuchtung) werden zwischen der Kommune und dem
Versorgungsunternehmen (sofern es sich nicht um ein kommunales Unternehmen handelt)
gesonderte Verträge abgeschlossen. Auch hierfür gilt eine freie Preis- und
Leistungsvereinbarung (z.B. Übertragung der Beleuchtungsaufgaben für öffentliche
Straßen und Plätzen auf das Versorgungsunternehmen).
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Versorgung kommunaler Einrichtungen |
Während die
Geschäftspolitik der kommuneeigenen Stadtwerke direkt von den Kommunen gesteuert werden
kann, ist ein derartiges Vorgehen bei Anteilseignerschaft an einer privatrechtlichen
Aktiengesellschaft nur bedingt möglich. Die Geschäftssatzung, die den Zweck des
Unternehmens definiert, sowie die aktienrechtlichen Grundsätze erlauben nur ein
begrenztes Eingreifen selbst in Fällen mehrheitlichen Aktienbesitzes. Regelmäßige
Konflikte hat es in den letzten Jahren immer dann gegeben, wenn versucht wurde, den
Geschäftszweck um ökologische Standards zu ergänzen. In der Regel wird sich allerdings
kein Versorgungsunternehmen dem politischen Willen der Kommunen völlig verschließen.
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Einflußnahme der Kommunen auf die Versorgungsunternehmen |
Unabhängige Stromerzeuger
haben sich in den letzten etwa 15 Jahren einen zunehmend größeren Spielraum erkämpft.
Anlagen unter 1 MW elektrischer Leistung, mit denen Dritte versorgt werden sollen,
bedürfen heutzutage keiner energiewirtschaftlichen Genehmigung mehr, sie müssen
allerdings die üblichen Umweltstandards einhalten und bei Kopplung mit dem öffentlichen
Netz bei dem Versorgungsunternehmen angemeldet werden. Auch die Einspeisung von Strom in
das Netz eines Versorgungsunternehmen bedarf keiner Genehmigung, wenn die Leistung der
Anlagen insgesamt nicht mehr als 1 MW beträgt. Für die reine Selbstversorgung können
sogar Anlagen bis 10 MW genehmigungsfrei errichtet werden.
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Genehmigung unabhängiger Stromerzeuger |
Die Abnahme von
Überschußstrom durch die Versorgungsunternehmen (Netzeinspeisung) ist auch ohne
gesetzliche Grundlage verbindlich geworden (sofern die technischen Gegebenheiten vorhanden
sind). Während jedoch für die Vergütung aus regenerativen Quellen (Wasser, Wind, Sonne,
Biomasse) eine klare gesetzliche Regelung mit definierten Preissätzen besteht, ist die
Tarifierung aller anderen Stromquellen einer eher unzureichenden Verbändevereinbarung
ausgesetzt.
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Aufnahme und Vergütung von Überschußstrom |
Da es nicht, wie in einigen
anderen Ländern, eine obere Schiedsbehörde für den Netzzugang gibt, liegt in dieser
Konstellation ein erhebliches Potential für die Ausnutzung einer Monopolstellung (dazu
gehören neben den tariflichen Fragen auch die technischen Anforderungen, die nicht
einheitlich geregelt sind und deshalb von den Versorgungsunternehmen oft zum Nachteil der
Stromproduzenten definiert werden). Der zunehmende Wettbewerb ungleicher Stromanbieter
behindert dabei insbesondere solche Produzenten, die unter Inkaufnahme höherer Kosten
umweltverträglichere Lösungen umzusetzen versuchen.
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Netzzugang |
Die Richtlinien zur
Schaffung eines verbesserten Binnenmarktes innerhalb der Europäischen Union sehen einen
verstärkten Wettbewerb auch für solche Produkte vor, die ihrer Natur gemäß in der
Vergangenheit einem Anbietermonopol vorbehalten waren (Leitungsgebundenheit mit hohen
Infrastrukturkosten): Telekommunikation, Gas, Strom. Zur Umsetzung wurde Anfang 1997 eine
Europäische Richtlinie für den Elektrizitätsmarkt verabschiedet, die nun in nationales
Recht umgesetzt werden muß. In Deutschland besteht ohnehin seit etlichen Jahren die
Absicht, das überalterte und inflexible Energiewirtschaftsgesetz durch eine Neufassung
abzulösen.
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Wettbewerb im Strommarkt |
Die gegenwärtige
Regierungsvorlage sieht hierzu die Schaffung eines teilweise liberalisierten Marktes auf
der Versorgungsseite unter Beibehaltung der gegenwärtigen Verteilungsstruktur und dessen
Monopolwirkung vor. Während der Aufbau von Erzeugungsleistung oder beispielsweise der
Ankauf von Strom im Ausland im wesentlichen den Marktgeschehnissen überlassen bleiben
soll, wird die Wahl des Stromlieferanten zumindest vorerst nur den Großabnehmern
freigestellt. Es ist einsichtig, daß hieraus die Wirkung entstehen könnte, daß
kleineren Versorgungsunternehmen die lukrativen Kunden davonlaufen, so daß sich für die
Tarifabnehmer höhere Kosten ergeben.
Andererseits sieht der Gesetzesentwurf keinerlei Prioritäten für umweltschonende, aber möglicherweise teurere Formen der Stromerzeugung vor. Es steht somit zu befürchten, daß insbesondere ökologisch sinnvolle dezentrale Erzeugungsanlagen mit Wärme-Kraft-Kopplung im Konkurrenzkampf untergehen und Strom wieder zunehmend aus großen zentralen Anlagen ohne Wärmenutzung bezogen wird.
Der Zugang zum Netz wird in diesem Szenario zu einer rein bilateralen Angelegenheit zwischen Stromproduzent und Netzbetreiber. Konfliktfälle sollen auf wettbewerbsrechtlicher Ebene geklärt werden, die Einrichtung einer kontrollierenden Behörde (also einer Art Elektrizitätsaufsicht) ist nicht vorgesehen. Im Gegenteil: Die bisherigen Genehmigungserfordernisse sollen weitestgehend entfallen. Besonders die Kommunen befürchten zu recht, daß eine solche Vorgabe mit freier Entfaltung der Marktkräfte die Monopolisierung bedrohlich verstärkt und letztlich das angestrebte Ziel eines vergrößerten Wettbewerbs verfehlt wird.
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Novellierung des Energiewirtschaftsgesetzes |
Im Hinblick auf die
Stromerzeugung bedarf die bisherige Erklärung der energiewirtschaftlichen
Rahmenbedingungen einer Ergänzung durch die Umweltseite. Feuerungsstätten unterliegen je
nach Brennstoff und Größe Anforderungen des Bundes-immissionsschutzgesetzes bzw. dessen
Verordnungen oder der Technischen Anleitung Luft. Diese Anforderungen mit Grenzwerten für
die Emissionen und Immissionen einzelner Schadstoffe sind bundeseinheitlich gefaßt und
werden von den entsprechenden Umweltministerien oder diesen unterstellten Landesbehörden
bzw. kommunalen Umweltämtern kontrolliert. Dabei unterliegen größere Anlagen einer
permanenten Überwachung, so daß Störfälle z.B. bei Filtereinrichtungen jederzeit
entdeckt werden können. Bei früher in Berlin häufiger auftretenden erhöhten
Schwefeldioxidbelastungen konnte zudem von seiten der Umweltverwaltung auf der Grundlage
einer Landesvorschrift der vorübergehende Einsatz schadstoffärmerer Brennstoffe verfügt
werden.
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Umweltanforderungen |
Umweltpolitisches Einwirken
der Kommunen ist auf anderer Ebene zudem erkennbar, wenn Stadtwerke aufgefordert oder
angewiesen werden, einen bestimmten Teil ihrer Stromerzeugung auf regenerative Basis
umzustellen. In diesem Bereich hat sich in einigen Kommunen in den letzten Jahren die
Zahlung kostendeckender Vergütungen durchgesetzt, so daß z.B. Lieferanten von Solarstrom
den vollen finanziellen Aufwand ersetzt bekommen. Andererseits haben viele Stadtwerke ihre
eigenen Kapazitäten auf Wärme-Kraft-Kopplung oder regenerative Energieträger
umgestellt.
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Verpflichtung der Stadtwerke |
Vergleichbare Lösungen
entstehen aber auch zunehmend dort, wo Kommunen mit eigenständigen Versorgungsunternehmen
im Rahmen freiwilliger Vereinbarungen Maßnahmen zur Umsetzung ökologischer Ziele
definieren. In Berlin wird durch ein derartiges Übereinkommen insbesondere die Förderung
der solaren Stromerzeugung von seiten des örtlichen Versorgungsunternehmens innerhalb
eines mehrjährigen Programms festgelegt.
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Vereinbarungen mit Versorgungsunternehmen |
Wo kommunale
Versorgungsunternehmen fehlen, sind die Kommunen mittlerweile oft bemüht, zumindest für
ihre eigenen Einrichtungen (Schulen, Krankenhäuser, Schwimmbäder etc.) eine
umweltfreundliche Energieversorgung (zumeist Wärme-Kraft-Kopplung) sicherzustellen. Um
nicht zusätzliche Aufgaben wahrnehmen zu müssen, kommen hierbei allerdings verstärkt
Contractinglösungen zum Zuge, bei denen private Dienstleister die Versorgung der
öffentlichen Gebäude nach vorgegebenen Standards übernehmen.
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Standards für kommunale Einrichtungen |
Im Gegensatz zu einer Reihe
anderer europäischer Staaten gibt es weder auf Bundes- noch auf Landesebene in den
Ministerien spezielle Abteilungen zur Energieplanung. Das Aufstellung von
Langzeitkonzepten auf Landes- oder kommunaler Ebene, zumeist im Auftrag der öffentlichen
Hand von neutralen Beratungsunternehmen erarbeitet, erfüllt eine Leitfunktion, trägt
jedoch in der Regel keinen zwingend verbindlichen oder gar einklagbaren Charakter.
Bedarfsprognosen können zwar bei Bewilligungsverfahren eine Rolle spielen, aber auch dies
ist eine eher strittige Materie.
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Energiekonzepte |
Auf kommunaler Ebene kann
insbesondere in der Abgrenzung von gas- und fernwärmeversorgten Gebieten eine
Verständigung herbeigeführt werden, allerdings ist die Festlegung auf eine bestimmte
Versorgungsart (Anschlußpflicht) nur in begrenztem Rahmen möglich. Mit der Aufstellung
von Konzepten oder speziellen Energiegesetzen auf Landesebene steckt die öffentliche Hand
somit in erster Linie den Rahmen für Instrumente in eigener Sache ab. So besteht z.B. in
Berlin ein Verbot zur Verwendung von Strom zum Heizen in öffentlichen Einrichtungen und
die Maßgabe an Wohnungsbaugesellschaften des Landes bzw. an Empfänger von
Fördermitteln, bestimmte Beheizungsarten zu bevorzugen.
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Instrumente der Kommunen |
Trotz ihrer beschränkten
Verbindlichkeit und Wirkung stellen Energiekonzepte eine wichtige Handlungsanleitung für
die politischen und privaten Akteure dar. Eine Reihe von Kommunen beschäftigen
mittlerweile Energiebeauftragte, die die Umsetzung der Konzepte überwachen und neue
Vorschläge für REV-Maßnahmen auf kommunaler Ebene erarbeiten sollen. Eine wichtige
Funktion kommt diesen Energiebeauftragten somit insbesondere bei der Erfassung und
Auswertung von Verbrauchsdaten kommunaler Einrichtungen zu (Controlling und Monitoring).
Ob sich hieraus allerdings auch die Kompetenz zur Beseitigung von Schwachstellen durch
organisatorische oder investive Maßnahmen ergibt, ist von Kommune zu Kommune
unterschiedlich geregelt.
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Energiebeauftragte |
Abgerundet werden muß das
Bild durch eine Darstellung der politischen Bemühungen zum Energiesparen. Im Gefolge der
Ölkrise von 1973 wurde bereits 1976 ein bundesweites Energiespargesetz erlassen. Aus
diesem Gesetz gingen mehrere Verordnungen zu Anforderungen des Wärmeschutzes (Dämmung)
von Gebäuden und zur Qualität und dem Betrieb von Heizungsanlagen hervor. Diese
Verordnungen wurden mehrfach an den neuesten technischen Stand angepaßt und sind
bundesweit verbindlich.
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Energiespargesetz |
Nicht durch bundesrechtliche
Regelungen abgedeckte Bereiche können durch Landesgesetze ausgefüllt werden. Natürlich
entstehen hierbei häufig Probleme hinsichtlich einer genauen Abgrenzung. So wurde in der
Vergangenheit beispielsweise hingenommen, daß ein Land die Anforderungen an den
Wärmeschutz per eigenem Gesetz über den bundesweit geforderten Standard hinaus
verschärft hat. Mehrere Länder haben eigene Energiespargesetze verabschiedet, die z.B.
einen Vorrang für bestimmte Energieträger vorsehen und Förderbereiche festlegen.
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Landesgesetze zum Energiesparen |
Über die oben erwähnten
Energiekonzepte hinaus können Kommunen teilweise über baurechtliche Eingriffe einen
Einfluß auf den Energieverbrauch und die Wahl der Energieträger ausüben. Vorschriften
z.B. zur Ausrichtung von Häusern in einem bestimmten Baugebiet oder zum Einsatz von
Solarenergie werden allerdings nicht überall hingenommen und sind rechtlich umstritten.
Unkomplizierter ist die Einflußnahme bei Verkäufen von kommuneeigenem Bauland, bei denen
der Kauf an bestimmte Energieauflagen geknüpft werden kann.
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Einflußnahme im Bausektor |
Abschließend soll auf das weite Spektrum der Förderpolitik hingewiesen werden, mit der ebenfalls steuernd in den Energiebereich eingegriffen werden kann. Die Kommunen haben hier in den letzten Jahren teilweise versucht, Bundes- und Landesprogramme durch eigene Förderaktivitäten zu ergänzen. Aufgrund wachsender Finanzknappheit in vielen Kommunen Deutschlands ist die Verfügbarkeit von Geldmitteln allerdings begrenzt. Insbesondere aus diesem Grund (aber natürlich auch wegen der Imagebildung) engagieren sich zunehmend auch die Versorgungsunternehmen mit eigenen Förderprogrammen oder in der Unterstützung von Einrichtungen zur Energieberatung und zur Umsetzung von Energiekonzepten (Energieagenturen). | Förderpolitik |
01/10/97 | © Loy Energy Consulting |